Boguslaw Wlodawiec

Claus Offe o politycznej legitymizacji poprzez decyzje wiekszosci 

 Krytyka demokracji przeprowadzona z pozycji demokratycznych i egalitarystycznych nie moze nie budzic zainteresowania. Choc Claus Offe pozostaje demokrata, jego rozwazania o zasadzie wiekszosci jako podstawowej regule demokratycznej legitymizujacej wladze panstwowa zawieraja niemal same watpliwosci.

Autorytet wladzy oraz gotowosc do posluchu okazywana przez rzadzonych musza byc na czyms opate, np. na wierze, iz wladza krolewska pochodzi od Boga, badz, ze szczegolne przymioty, jakimi obdarzona jest charyzmatyczna jednostka, predestynuja ja do sprawowania wladzy. Autorytet wladzy demokratycznej opiera sie na zasadzie wiekszosci. Jak pisze Offe, decyzje wladzy musza byc nie tylko podjete na czas i wlasciwie, ale tez musza byc uznane przez rzadzonych za wlasciwe i prawidlowe. Decyzja jest wtedy wlasciwa, gdy zostalo zmaksymalizowane prawdopodobienstwo, ze zostanie uznana jako wiazaca przeslanka dla przyszlego dzialania innych. W tym przypadku opisujemy taka decyzje jako godna uznania albo legitymizowana. W demokracji zasada, na ktorej ukonstytuowany jest przymus panstwowy, jest zasada wiekszosci. Zasada wiekszosci sluzy do zapewnienia spolecznego uznania zarowno decyzji wladzy, jak i samej wladzy.

Zasadzie wiekszosci przypisuje sie w tym wzgledzie takie przymioty, ze (zakladajac jednakowe, tajne, powszechne i bezposrednie prawo wyborcze) prowadzi do powszechnego udzialu w procesie podejmowania decyzji. Argumentem za legitymizacja decyzji wiekszosci jest jej periodyzacja - wybory i glosowania daja decyzje, ktore nigdy nie sa ostateczne, lecz wiazace w pewnym okresie kadencji i urzedowania. Aktualna mniejszosc moze stac sie wiekszoscia (co daje tzw. efekt pocieszenia).

Offe przytacza znane glosy, wskazujace na wady i ograniczenia zasady wiekszosci i dodaje do tego wiele wlasnych watpliwosci co do sposobow jej zastosowania i jej sily legitymacyjnej. Przypomina poglad Tocqueville'a, iz uzywanie zasady wiekszosci jest powodem ucisku strukturalnych mniejszosci narodowych lub religijnych, zas postulat rownosci (jeden czlowiek - jeden glos) zaklada falszywie, ze zdolnosc do rozumnej politycznej decyzji jest taka sama u wszystkich. Podobnie Rousseau uwazal, ze nie wszyscy obywatele rozumieja, czym jest prawdziwe dobro wspolne, zas von Hayek wskazywal na brak odpowiedzialnosci i doswiadczenia wyborcow, postylujac, zeby kazdy obywatel glosowal tylko raz ok. 40 roku zycia. Offe przytacza takze liberalny poglad, iz ochrona wolnosci i wlasnosci wyznacza ograniczenia zasady wiekszosci (wiekszosc nie moze nic postanowic o mojej wlasnosci), oraz zdanie Scheunera, ze zasady wiekszosci nie nalezy stosowac w kwestiach, ktore nie leza w sferze decyzji politycznych. Scheuner nie umie jednak zakreslic granic tego, co polityczne - stwierdza Offe, dodajac, ze to, co publiczne, niekiedy przeplata sie z tym, co prywatne. Zachodzi wowczas konflikt zasady wiekszosci z prawem jednostki do wolnosci.

Problem ograniczen zasady wiekszosci usilowali rozwiazac Varain i Scheuner, uznajac, ze zasada wiekszosci moze byc stosowana tylko ramach prawnie ukonstytuowanych organow, czy w ramach prawnie i faktycznie zabezpieczonej struktury, ponad ktora wiekszosci nie moga decydowac. Proponowane przez nich rozwiazania zakladaja, jak wskazuje Offe, istnienie prawa nie bedacego w dyspozycji wiekszosci (np. wiekszosc nie mialaby prawa zdecydowac, ze mniejszosc traci prawo do glosowania). Zdaniem Offe wiekszosc, ktora raz stala sie wiekszoscia, ma warunki, by zwiekszyc swoje szanse, aby takze w przyszlosci stanowic wiekszosc, pomniejszyc mniejszosc i nadac sobie charakter stalej wiekszosci. Nie musi przy tym uciekac sie do fizycznej likwidacji mniejszosci, lecz wykorzystujac przywileje wladzy, poprzez posiadane mass media moze zniszczyc szanse publicystyczne mniejszosci. Istnieja mechanizmy, zapewniajace wiekszosci bycie permanentna wiekszoscia (a mniejszosci - strukturalna mniejszoscia), ktorych szereg wymienia i opisuje Offe w dalszej czesci pracy (np. klauzula zaporowa 5%).

Offe prezentuje paradoks Ostrogorskiego, wskazujacy mozliwosc odniesienia zwyciestwa w demokratycznych wyborach (otrzymania wiekszosci glosow) przez partie Y, pomimo, ze wiekszosc wyborcow opowiada sie za rozwiazaniami proponowanymi przez partie X.

Tabela. Paradoks Ostrogorskiego

Grupy wyborcow

Odsetek elektoratu

Poparcie spoleczne dla rozwiazan proponowanych przez partie

Rezultat wyborow wg grup wyborcow

Rezultat wyborow lacznie

problem 1

problem 2

problem 3

A

20%

X

Y

Y

Y

Partia Y zwycieza, otrzymujac 60% glosow

B

20%

Y

X

Y

Y

C

20%

Y

Y

X

Y

D

40%

X

X

X

X

Poparcie spoleczne dla rozwiazan proponowanych przez partie X

60%

60%

60%

 

Paradoks ten moze zachodzic, jesli spelnione sa dwa zalozenia:

  1. Jest mniej partii (np. dwie: X i Y) niz problemow politycznych (np. trzy: polityka zagraniczna, gospodarcza i socjalna), zas partie zajmuja rozne stanowiska wobec tych problemow.
  2. Wyborcy orientuja sie wedlug rozwiazan problemow, tzn. wybieraja te partie, ktora oferuje wiecej rozwiazan zgodnych z pogladem wyborcow niz konkurentka, a nie sa zwiazani lojalnoscia wobec ktorejs z nich.

Zdaniem Offe, wiezy tradycyjnej lojalnosci wyborcow, wiazace ich z dana partia sprawiaja, ze oferta partii przestaje byc kontrolowana. Wyborcy wybieraja wowczas rozwiazania niezgodne z ich przekonaniami. Paradoks Ostrogorskiego wykazuje, ze nawet w sytuacji, gdy wyborcy wybieraja zgodnie ze swoimi przekonaniami, zachodzi ewentualnosc, ze wiecej glosow otrzyma ta partia, ktorej program cieszy sie mniejszym poparciem spolecznym niz program konkurentki.

Offe wskazuje, ze na wynik wyborow ma takze wplyw wiele drugorzednych czynnikow, jak np. pogoda w dniu wyborow (od ktorej w pewnej mierze zalezy frekwencja wyborcza), termin wyborow (za wczesny lub za pozny dla szans wyborczych rywala), wiadomosci dnia, aktualne ogloszenia o rozwoju gospodarczym, czy ruch wycieczkowy. Offe uwaza, ze czynniki te moga przesunac wyniki o kilka punktow procentowych. Wplyw na wynik glosowania tzw. "efektu niedzieli" (wolny czas, kontakt z kosciolem i rodzina) szacuje Offe na kilka promili. Mozna jednak sadzic, ze w Polsce efekt ten jest nieco wiekszy.

Zjawiska te budza w Offem wiele watpliwosci. Pyta on, dlaczego wybory zalezace od wielu przypadkowych czynnikow daja legitymacje do rzadzenia akurat przez 4 lata, a nie przez 2 lub 10? Czy nie moznaby zredukowac polityki do ustalenia dziennych lub godzinnych preferencji spoleczenstwa (istnieja bowiem juz techniczne mozliwosci przeprowadzania takich blyskawicznych masowych badan-referendow)? Podnosi problem kworum: co nalezy rozumiec przez wiekszosc, jesli w wyborach prezydenckich w USA bierze udzial 52% wyborcow, zas w referendum w Szwajcarii - 10%? Offe wskazuje tez na problem niestopniowalnosci glosu. Uwaza on, ze decyzje wiekszosci nie sa problematyczne tylko wtedy, gdy intensywnosc preferencji wiekszosci i mniejszosci nie rozni sie drastycznie, wyborcy natomiast moga tylko glosowac za lub przeciw, a nie tylko stopniowac glos. Porusza tez problem zakresu waznosci spolecznej i przestrzennej decyzji wiekszosci. Wykazuje, ze partie polityczne, rzad, czy parlament biora na siebie odpowiedzialnosc za wzrost gospodarczy czy za pelne zatrudnienie, czyli za dzialania lub zaniechania wlascicieli i funkcjonariuszy kapitalu, ktorzy to wlasciciele w ostatniej instancji decyduja, czy i w jakim zakresie wzrost gospodarczy i pelne zatrudnienie beda realizowane. Ich decyzje dotyczace strategii inwestycyjnych podejmowane sa poza zasada wiekszosci, choc maja wplyw, pozytywny lub negatywny, na specyficzne dobro wspolne (interes publiczny). Ten sam problem pojawia sie w pytaniach, dlaczego w glosowaniu dotyczacym zakonczenia wojny wietnamskiej nie bral udzialu Vietcong oraz dlaczego w decyzjach o budowie portow lotniczych nie partycypuja pasazerowie, a tylko lokalne czy narodowe ciala decyzyjne?

Pytania te uswiadamiaja, pisze Offe, ze zasada wiekszosci wiaze sie z koncepcja panstwa narodowego jako suwerena. Koncepcja ta zostala sformulowana jeszcze przez Locke'a. Uznawal on narod za wspolnote poloczona wspolnym losem i tradycja i sadzil. ze tylko wspolnota o historycznie i kulturalnie ugruntowanej tozsamosci narodowej daje mniejszosci podstawy do rezygnacji z secesji i innych ekwiwalentow anarchistycznych, gdy rozstrzygane sa wazne kwestie. Mniejszosc podporzadkowuje sie wowczas wiekszosci, zas wiekszosc nie niszczy mniejszosci.

Offe zauwaza, ze ponadnarodowe organizacje i rzady innych panstw posiadaja mozliwosci ingerowania w regulacje za pomoca zasady wiekszosci w danym panstwie; np. przy pomocy sankcji. Mozna wywierac wplyw nie tylko na rzady, parlamenty i partie, ale tez bezposrednio na samych wyborcow, uzywajac do tego prywatnych mass-mediow, np. wykorzystujac propagandowo strach przed bezrobociem lub inflacja. Z drugiej strony idea panstwa jako suwerena, praktykowana np. w Zgromadzeniu Ogolnym ONZ, owocuje tym, ze narody pozbawione wlasnego panstwa pozbawione sa glosu.

Takze sily dzialajace wewnatrz danego panstwa moga konstruowac popierajace je wiekszosci w sposob sprzeczny z duchem zasady wiekszosci. Jak wskazuje Offe, metody panstwa opiekunczego umozliwiaja transformacje funduszy publicznych we wladze polityczna (np. za pomoca finansowania partii politycznych, powszechnego ubezpieczenia spolecznego, czy nawet obowiazku szkolnego). Zdaniem Offe narusza to zasade wiekszosci podobnie, jak naruszaja ja takie strategie bankow czy wielkich inwestorow, jak strajk inwestycyjny czy inne naciski i grozby, dzialajace posrednio na rzady i spoleczenstwo.

Jeszcze wiecej watpliwosci ma Offe co do efektow praktycznego stosowania zasady wiekszosci w nowych demokracjach. Powoluje sie on na nie publikowane studia porownawcze Przeworskiego nad procesami demokratyzacji w Ameryce Lacinskiej i Europie Poludniowej w latach 70-tych. Dowodza one, ze demokratyzacja (konkurencja partyjna, prawo wyborcze i zasada wiekszosci) dopuszczane sa jedynie tam i wtedy, gdy mocne pozycje dotychczasowej wladzy i jej mozliwosci sprzeciwu sa zakorzenione w strukturach spolecznych i daja gwarancje tego, ze demokratyzacja nie naruszy socjalno - ekonomicznego "status quo ante". Zdaniem Offe, tylko tak dlugo, jak dlugo pozostaje nieprzejrzany splot zasady wiekszosci ze spoleczna struktura przywilejow, mozna bedzie sie powolywac na legitymizacyjna moc zasady wiekszosci.

W opinii Luhmanna zasada wiekszosci sluzy glownie do uzasadniania legitymizacji wladzy, zas wplyw demokratycznych procedur jest porownywalny z wplywem procedur sadowych na wyrok. Wyborca, ktory nie ma wplywu na decyzje, ma zaufanie do wladzy tylko dlatego, ze wspoldecydowal w wyborach o skladzie parlamentu. W rzeczywistosci ten sam efekt co do jakosci parlamentu osiagneloby sie, rzucajac kostkami, uwaza Luhmann.

Nieco miejsca poswieca Offe kwestii badan opinii publicznej. Jego zdaniem, powolywanie sie przez rzady na "wole ludu", ustalona za pomoca procedur demoskopijnych, jest pogwalceniem zasady wiekszosci. Pomija sie bowiem przy tym fakt, ze do zasady wiekszosci naleza takie jej instytucjonalne elementy, jak periodyzacja wyborow i glosowan, wymog kworum (a nie tylko proba losowa), okreslony przebieg czasowy, debata lub walka wyborcza, tajne oddawanie glosu oraz obowiazek okreslonej instancji ogloszenia pelnych (a nie wyselekcjonowanych) wynikow.

Zasada wiekszosci moze byc krytykowana nie tylko z pozycji antyegalitarnych, ale rowniez moze byc przedstawiana jako slabsza wersja normy rownosci. Offe powoluje sie tu na Berga, ktory rozroznia trzy aspekty pojecia politycznej rownosci:

  1. Rownosc sposobu udzialu w glosowaniu (czyli rowne i powszechne prawo wyborcze) - jego zdaniem to, ze wraz z innymi wzialem udzial w glosowaniu, to jeszcze za malo, by zobowiazywalo mnie to do respektowania wynikow tego glosowania.
  2. Rownosc wplywu na rezultat. Kazdy bowiem ma glos, ale nie kazdy ma fundusze i mozliwosci organizacyjne. Aspekt ten zaklada mozliwosc kontroli nad czynnikami wplywu na rezultaty glosowan.
  3. Zaleznosc wplywu na rezultat od stopnia, w jakim dane zagadnienie danej osoby dotyczy i ja interesuje. Nie wszystkie kwestie interesuja i dotycza obywateli w jednakowym stopniu, zatem nie powinno byc tak, ze kazdy obywatel ma taki sam wplyw na rezultat glosowania w sprawie, ktora w rzeczywistosci dotyczy jednych o wiele mocniej niz innych.

Problemy, jakie rodzi stosowanie zasady wiekszosci, probuje sie rozwiazywac poprzez rozszerzenie lub zawezenie zakresu jej stosowania. Offe wymienia tu nastepujace rozwiazania:

Powyzsze rozwiazania proceduralne, regulujace stosowalnosc zasady wiekszosci, sa jednak niewystarczajace. Obok dalszego rozwoju procedur demokratycznych Offe widzi koniecznosc ustalenia zagadnien, w jakich decyzje wiekszosci moga byc podejmowane w sposob legitymizowany. Chodzi mu o takie zagadnienia, jak zapewnienie pokoju i ochrona srodowiska, wielkie inwestycje przemyslowe czy zaciaganie przez panstwo dlugookresowych zobowiazan. Zdaniem Offe, wiekszosc moze podejmowac decyzje w sposob legitymizowany tylko w takich zagadnieniach, w jakich w kazdym wypadku moga byc zrealizowane, odwracalne, a ich potencjalne negatywne konsekwencje skorygowane. Uwaza on bowiem, ze nie wolno ograniczac wolnosci wyboru przyszlych wiekszosci. Chodzi mu tu o decyzje dotyczace np. realizacji wielkich projektow technicznych, jak elektrownie atomowe, akceleratory, zbudowane wielkim kosztem, ktore nie moga zostac po prostu wylaczone, czy zaciaganie przez panstwo dlugookresowych zobowiazan, ktore obciaza "przyszlosc naszej mlodziezy", ale takze o decyzje dotyczace zagadnien militarnych czy zbrojeniowych. Wplywaja one bowiem na warunki zycia przyszlych generacji.

Offe formuluje takze postulaty w kwestiach proceduralnych. Proponuje on wprowadzenie do procedur glosowania, ktore dzis obejmuja np. poprzedzajace debaty i inne ustawowe unormowania, jeszcze kilku dodatkowych elementow. Jego zdaniem samo glosowanie powinno byc poprzedzone rozstrzygnieciem kilku podstawowych kwestii. Swiadomosc wyborcy co do rozstrzygniecia tych kwestii zwiekszalaby legitymizacje wybranych wladz. Nalezy mianowicie ustalic:

Ten ostatni postulat wychodzi naprzeciw propozycji Wagenbacha, dotyczacej zmiany prawa wyborczego tak, by dopuszczalo tzw. "glosy ewentualne". Oznacza to, ze wyborca moglby wowczas podac, jak w jakim przypadku winien byc wartosciowany jego glos (jesli dana partia przekroczy prog 5% lub nie, jesli zostanie stworzona koalicja rzadowa lub nie itd.).

Offe zauwaza, ze problem w ustaleniu procedur demokratycznych polega na tym, ze sposrod alternatywnych procedur wiekszosc wybiera te, ktora stabilizuje jej wiekszosciowa pozycje, choc zdarza sie, ze rezultat jest odwrotny od zamierzonego.

Zdaniem Offe, kontynuowanie rozwoju procedur podejmowania decyzji prowadzi do ich komplikowania. Nie powinno byc ono nadmierne. Moze to doprowadzic do utraty czesci wysoce ambiwalentnych zalet zasady wiekszosci, polegajacych na predkosci w produkowaniu decyzji. Ale za to rozwoj procedur daje publiczny wglad w rzeczywistosc, co rownowazy z powodzeniem te strate.

Choc Offe zdaje sobie sprawe, ze zasada wiekszosci nie gwarantuje sama z siebie sprawiedliwosci i prawidlowosci decyzji politycznych, to jednak pozostaje jej zwolennikiem.

Refleksje Clausa Offe sa interesujace glownie dlatego, ze porusza on problemy nieobecne na ogol w polskiej literaturze przedmiotu, ktora z reguly koncentruje sie na wyjasnianiu mechanizmow wspolczesnej zachodniej demokracji. Ustroj ten bywa opisywany jako wzor gotowy do skopiowania. Tymczasem lektura przemyslen Offe uswiadamia, ze ustroj ten nieustannie ewoluuje, niewykluczone zas, ze watpliwosci i postulaty Offe ukazuja mozliwe kierunki ewolucji. Niestety, na ogol Offe nie ma pomyslowna rozwiazanie problemow, ktore stawia, te zas rozwiazania, ktore proponuje, wydaja sie dalece niewystarczajace badz trudne do wprowadzenia w zycie.

Offe jest autorem o ogromnej erudycji. Przytacza niemal na kazdej stronie poglady innych autorow na poparcie jakiejs swojej tezy. Popada jednak w sprzecznosc, gdy w jednym miejscu, powolujac sie na Maxa Webera i Roberta Michelsa, zarzuca aparatowi partyjnemu i biurokracji rzadowej m.in. krotkookresowa orientacje strategiczna, natomiast w innym miejscu postuluje nieograniczanie wolnosci wyboru przyszlych wiekszosci.

Pewnym utrudnieniem w percepcji tresci zajmujacych przemyslen Clausa Offe jest nieco chaotyczny tok wywodu i jego jezyk, zawily bardziej, nizby to bylo uzasadnione zlozonoscia poruszanej problematyki.

Ad Meritum nr 2/1995

Claus Offe, Politische Legitimation durch Mehrheitsentscheidung?, w: Bernd Guggenberger, Claus Offe, An der Grenzen der Mehrheitsdemokratie. Politik und Soziologie der Mehrheitsregel, Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen 1984. 

 strona domowa autora